Популярное

Мифы о звукоизоляции



Как построить дом из пеноблоков



Как построить лестницы на садовом участке



Подбираем краску для ремонта



Каркасные дома из дерева


Главная » Природа местного самоуправления

Природа местного самоуправления и проблема его политической поддержки

Мартынов М.Ю. (mmu@lsi.surgu.ru )

Сургутский государственный университет

Административная реформа, предпринятая президентской командой, актуализировала проблему соотношения централизации и децентрализации в отношениях между федеральной, региональной и местной властью. Вопрос стоит так: будет ли местное самоуправление использовано в регионах в качестве противовеса губернаторам и союзника Центра, или оно само станет жертвой укрепления вертикали и разменной монетой , когда для подслащения пилюли , в связи с ужесточением контроля сверху за субъектами Федерации, последние получат аналогичные возможности в отношении местного самоуправления? Вторая тенденция, выражающая интересы глав регионов, нашла выражение в законодательных проектах, предусматривающих установление в городах с населением более 50 тысяч человек, особого порядка управления, регулируемого на федеральном уровне. Принятие этих законопроектов, ликвидировало бы самостоятельность муниципальной элиты как основного конкурента региональным лидерам. Выступая на парламентских слушаниях 19 января 2001 года, заместитель председателя комитета по местному самоуправлению Государственной Думы С.Митрохин заявил, что в результате лоббирования этих законопроектов, агрессивными дилетантами из группы Народный депутат судьба местного самоуправления под угрозой, предотвратить которую может только президент . По словам депутата, федеральный центр заинтересован как раз в обратном, ибо полноценное местное самоуправление - это естественный союзник центра в деле противостояния сепаратистским тенденциям регионов уровня субъектов федерации .

Политические намерения федерального Центра получают теоретическую поддержку в работах российских политологов, отмечающих искусственность и несоответствие федеративного устройства ни российской исторической традиции, ни экономическим или политическим условиям её сегодняшнего развития. Примером может служить дискуссия о федерализме, заявленная журналом Полис на 2000-2001 годы [см. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. 2000], но так и не получившая достаточного развития. Лейтмотивом исследований российских политологов, судя по материалам дискуссии, становятся две основные идеи. Во-первых, опровержение представлений о федерализме как естественной, предзаданной форме российской этнополитической организации. Унитарная и, даже, имперская модель в гораздо большей мере, по мнению авторов, соответствует и традициям, и реалиям современной России. Во-вторых, сложившаяся в субъектах Федерации власть, определяется ими, преимущественно, как феодальная, имеющая мало общего с действительно демократической политической системой.

На этих посылках строится очередной проект обустройства государственного пространства России. Основными единицами такого пространства на местах предполагается сделать самоуправления. Главная идея заключается в стремлении ограничить или вообще убрать феодальную , бюрократическую, антидемократическую власть региональных лидеров, не только инспирирующих постоянную угрозу сепаратизма, но и стоящих, якобы, между центральной властью и народом. При этом авторы исходят из представления о наличии принципиальных различий сущности федерализма и местного самоуправления. Именно самоуправление на местах, по их мнению, являясь продуктом гражданской активности самого населения,



автоматически задаёт демократический политический режим. Согласно этой точке зрения, в стране, практикующей местное самоуправление, как правило, и общенациональная законодательная власть избирается демократически, и общенациональная исполнительная власть ей подконтрольна. В государстве с местным самоуправлением налицо вертикальное ранжирование гражданской власти - люди избирают как тех, кто принимает национальные законы, по которым они будут жить, так и тех, кто эти законы осуществляет на местах. Такая модель в прямом смысле демократична и привески в виде федерации, там, где государственного союза de facto нет, здесь не требуется [Зубов А.Б. 2000: 50]. Соответственно, уровень власти субъектов Федерации становится излишним. Административное влияние, источники налогопоступления и гражданская ответственность делится между самоуправлением и центральной властью. Столь же излишними и даже вредными элементами государственной жизни становятся уставы и законодательные собрания областей России [см. Зубов А.Б. 2000: 51]. И наоборот, любое движение по пути муниципализма приветствуется как бесспорно положительное, привносящее в российскую действительность либо ростки демократии западного образца, либо восстанавливающие исторические (земские) традиции (в зависимости от мировоззренческих ориентаций авторов). Тем не менее, утверждение о том, что местное самоуправление превратилось в институт, генерирующий поле гражданского общества и возрождающий российские традиции, нередко вызывает обоснованные сомнения.

Решать данную проблему, на наш взгляд, возможно лишь вписав историю становления данного института в общую канву политического развития страны и выяснив характер политических сил, ставших его политической базой. Мы пытались это сделать, опираясь на результаты эмпирических исследований в течение 90-х годов в Костромской и Ярославской областей. Использовались массовые опросы населения, анализ результатов работы с фокус-группами, наблюдения. В центре исследований находился вопрос: какие политические силы осуществляют политическую поддержку местному самоуправлению и, в более широком контексте, возможно ли говорить о социальной опоре местного самоуправления? Проведённые исследования позволяют утверждать о наличии значительной политической составляющей, обусловившей появление местного самоуправления. Особое значение здесь имеют события октября 1993 года, когда федеральная исполнительная власть в ситуации противостояния оппозиционному Верховному Совету нашла поддержку именно в лице исполнительных органов власти на местах. Институт местного самоуправления, как нельзя лучше отвечавший интересам и чаяниям провинциальных чиновников, и стал политической платой за эту поддержку. Освободившись от иерархического, подконтрольного характера построения советских органов власти местные элиты смогли активно включиться в приватизационные процессы.

Именно тогда был реализован бюрократический, а не демократический вариант формирования местного самоуправления. Именно тогда началось складывание местных политических систем в качестве продукта политического договора, компромисса, заключенного центральной властью с местной элитой. В соответствии с указами Президента, представительный орган формировался под контролем главы администрации и, главное, вместе с главой администрации в структуру самоуправления автоматически перекочевывал и весь его аппарат - местная администрация. Так было обеспечено не только плавное перемещение административных назначенцев из вертикали исполнительной власти в кресла руководителей местными органами, но и сделан большой политический задел по формированию местных представительных органов власти как придатка к администрациям, получившего теперь лишь большую самостоятельность от контроля государства и иное название - муниципалитеты.

В результате, самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не устранило авторитарный характер местной власти. Попытка демократической децентрализации власти, предпринятая в первой половине 1 990-х годов, кончилась неудачей. Прежняя тоталитарная иерархическая вертикаль власти оказалась



разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней модели власти в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

Исследования политических процессов в г.Костроме и Костромской области во второй половине 90-х годов позволяют утверждать, что основными функциями административных структур местного самоуправления в этот период становятся политические - борьба за власть. Муниципалитет превращается в сплочённую организацию, перманентной целью которой становится борьба за власть и за сохранение ее в своих руках. Причём всем находится дело в соответствии с функциональными обязанностями. Например, на выборах мэра за агитацию молодежи в пользу действующего главы отвечает комитет по делам молодежи, с пенсионерами работает социальная служба, в больницах активизируется департамент по социальной работе, в образовательных учреждениях - комитет по образованию и т.д.

Важной проблемой, которую решает муниципальная власть на пути создания местной политической системы, является контроль над средствами массовой информации. Даже в странах с развитой экономикой муниципалитеты, располагающие солидными бюджетами, не позволяют себе роскоши иметь собственные СМИ. В России же местное самоуправление, учитывая большой удельный вес политики в своей деятельности, не может обойтись без СМИ, особенно электронных. Поскольку региональные ГТРК контролируется властями субъектов Федерации, то муниципалитеты вынуждены искать другие пути информационной поддержки. Наиболее удобным способом становится муниципализация частных телерадиокомпаний, как это имело место в той же Костроме.

Но наиболее показательными являются взаимоотношения муниципальной элиты и местных партийных организаций, особенно оппозиционных. Анализ этих сил, в первую очередь КПРФ, на примере политических объединений Костромской и Ярославской областей, показывает, что угроза дискредитации партийных позиций в глазах рядовых членов и населения из-за сотрудничества с действующей властью оказалась для руководства оппозиционных организаций менее значима, нежели сотрудничество с администрацией, как правило, лояльной политическому режиму.

Таким образом, в провинции на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования специфической локальной (местной) политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях и управляющая представительным органом и органами территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми СМИ, патронирующая местные партийные организации и контролирующая ход избирательных компаний. Её признаками явилось:

включение в структуру органов местного самоуправления должности его главы и организация выборов под главу местной администрации с последующим превращением самой администрации в орган самоуправления;

централизация муниципального управления и формирование командной (корпоративной) философии управления, где идея консолидации ресурсов и подчинения частных целей общей задаче удержания власти становится основой командного мировоззрения;

установление контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления;

установление контроля над местными СМИ;

подчинение местных партийных организаций интересам администрации;

активное участие в выборах в органы власти субъекта Федерации и стремление к установлению контроля над этим уровнем власти.



В наибольшей мере для описания такого типа политических отношений, где существует политический центр, удерживающий в орбите своего влияния остальные субъекты посредством управления ресурсами, подходит понятие клиентела .

Одновременно, особенности положения местного самоуправления в системе политической власти в России, связанные с неспособностью контролировать его снизу населением, наряду с отсутствием контроля сверху , ввиду отделения от системы государственных органов, делают его исключительно привлекательным объектом политической борьбы. Причём политические партии и организации проявляли интерес к местному самоуправлению лишь в начале 1 990-х годов. В дальнейшем местное самоуправление неизбежно стало объектом притязаний на установление контроля над ним со стороны криминальных организаций или промышленно-финансовых групп регионов. Местное самоуправление интересует их не только с точки зрения его экономических ресурсов. Не менее важно использовать возможности вхождения в местные органы власти в целях легализации капиталов, обеспечения личной правовой неприкосновенности, а главное, использовать их в качестве плацдарма, с которого удобно осуществлять давление на власть субъекта Федерации.

Эволюция, совершённая местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. В зарубежной, да и в отечественной политологии, этот период описывается в рамках методологии транзистологии , предполагающей последовательное движение политических институтов после краха тоталитарной системы в сторону демократизации. Новейшая история местного самоуправления в России заставляет усомниться в адекватности транзистологических рецептов при анализе российских политических процессов. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

Таким образом, наблюдения за политическими процессами на местном уровне заставляет усомниться в перспективности предложенной версии реформирования государственности с использованием местного самоуправления в качестве альтернативы федерализму. Зато вряд ли можно сомневаться, что вслед за, пусть и гипотетически обозначенной, ликвидацией самостоятельности субъектов Федерации, эта участь постигнет и местное самоуправление, ибо иллюзию её демократичности развеять будет не сложнее, чем идею российского федерализма.

БИБЛИОГРАФИЯ

Зубов А.Б. 2000. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. - Полис, № 5.

Трифонов А.Г., Межуев Б.В. 2000. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления (Опыт исторической реминисценции). - Полис, № 5.



© 2017 РубинГудс.
Копирование запрещено.